美國國家安全暨情報機制：911後之變革 〈上下冊〉

　　這是一本重要的開山之作。

　　作者出身軍旅，饒富實務經驗，以九一一事件後，美國安全暨情報機制改革為題，撰寫一本篇幅五十萬餘字，研究課題跨越十年之久的著作，實在是用心良苦、戮力深切。光就此一學術志業的企圖心與爬梳功夫而論，實在是允稱難得。

　　美國的國家安全情報系統，係全世界最龐大、最複雜的體系之一。其中如中央情報局(CIA)、聯邦調查局(FBI)、國家安全局(NSA)、國防情報局(DIA)，係較為出名者。此外，還有十幾個專門的情報機構，如國家地緣空間情報局(National Geospatial-Intelligence Agency)、國家偵察局(National Reconnaissance Office)、毒品管制局(Drug Enforcement Administration)、國務院情報與研究局(Bureau of Intelligence and Research)等。總而言之，在九一一事件後，美國情報系統重整，十六個情治機關被整合到「國家情報總監」(Office Director of National Intelligence)之下，以避免政出多門，各行其是。這是為了應對國際新情勢的重大改革措施，也正是本書的主要課題所在。

　　然而，正因本書探討之主旨係一正在進行變革中的艱鉅任務，其中相關資料的取得與研究成果的出版，可說正是方興未艾，且變動不拘。

　　殷鑑古往今來情報先烈的偉大事蹟，常隨當事者一起埋入黃土，遺留世間之事，頂多是些值得追懷的忠義故事與嘉言。晚近世界各國政府為強化機密情訊的防護，紛相訂定類似《國家機密資料保護法》予以保障；更讓社會民眾視情報機構為透明度差、權力龐大、無限神秘，及深不可測的組織。其實，隱蔽、機密與敏感，只是情報工作的特質；重要的蒐情途徑，勢需藉由經驗傳承與高新科技的運用，始克達成。因此，其作業流程必需接受一定程度的監督與限制。而近代民主國家的國會，對於情報失誤的深度調查日趨嚴謹；要求改革精進的檢討聲浪更是不斷。基此，情報並非迷思；它乃是走在時代前沿的國家耳目，制定國家政策與安全決策的重要工具；更是國家遭遇危難之際，發揮重要諮詢的關鍵，以及維護國家安全的主要環節。

　　回顧2001年911事件後，美國政府為能持續充分而嚴密的掌握國際恐怖組織，及其進行秘密破壞的預警資訊與動態，已竭盡全力制修法令，期對機制缺失進行檢討改革，除增設國家情報總監（DNI）與國土安全部（DHS）功能外，亦強化精實情報與反情報組織。但改革的重點、調整的原則，及執行反恐任務的成效究竟如何？迄今仍難評量。而當今的美國情報機構，在執行任何一項任務時，除考量執行前之任務保密外，亦會思考國會在法制面的監督與要求；使情報工作既能達成保護國家安全的使命，又可應變臨機的突發危安事件，更嚴禁因濫權而侵犯其憲法保障的人權政策。是故，這種均衡的情報作為，是否符合美國施行三權分立的政治制度，以及民主憲政的常規與正當程序（due process）？確已遭到國會暨社會輿論的質疑。因此，本書以新制度主義的論述為途徑和相關戰略思維為規範，著手探研與關注其情報機制之改革，益顯重要。

　　為擴增知識領域、提升戰略視野，戮力搜尋相關文獻著手本書撰述，並以「他山之石，可以攻錯」之精神，發揮拋磚引玉之效，提供研究國家安全與發展、情報工作政策，暨推展奠定各相關工作的有志者，些許啟示與參考。尤其，在本書初稿完成後，適逢美國政府對情報與反情報戰略、國防戰略、反恐戰略有新的論述，而狙殺賓拉登後，部分重要機構之首長亦有異動，為求週延已重新做些補充。

第一章 世紀大案
研究動機與目的
研究途徑與方法
國家安全與戰略
國家安全與情報體系
文獻回顧與檢討
研究架構與概念分析

第二章  美國當前國家安全內外環境
後冷戰時期的安全戰略思維
國際安全環境及其問題
911事件對美國國家安全之衝擊

第三章  911事件前美國國安暨情報機制與功能
美國國安暨情報體系的政策目標
美國國家安全會議的功能
美國情報機構的功能
情報資源與監督
美國情報體系的改革思維

第四章  911事件後美國國安暨情報機制之再造
國安暨情報機制的改革
國家安全維護與情報制度運作
威脅與反應能力
911事件後的改革重心

第五章  美國國會對國安暨情報機構的監督
新制度論與國會監督
國會監督的民主意涵
決策形成與監督權之落實
國會對情報機制的具體影響

第六章  美國涉情報和反情報工作失誤之案例
亞德里克．艾姆斯（Aldrich H. Ames）夫妻間諜案
阿里．穆罕默德（Ali Mohamed）間諜案
李文和(Lee Wen-ho)涉間諜案
美國資深情報員邁爾斯（Myers）涉間諜案
錢尼（Richard B. Cheney）洩露情報密探案
馬龍德（Ronald N. Montaperto）間諜案
美國水門事件醜聞（Watergate scandal）案

第七章  結論
回顧與前瞻
結語與建議
索引
參考書目

表  目錄
表1-1：新制度論的3種典範與重要觀點比較
表1-2：歷史研究法的運用與決策功能說明
表1-3：世界各國研究情報機構改革的階段區劃
表1-4：恐怖主義的區分與特質
表1-5：美國現今的情報機構
表2-1：冷戰時代初期恐怖主義蔓延的原因與形成背景
表2-2：國家支持恐怖主義的模式
表2-3：美國國務院公布的特定重要外國恐怖組織
表2-4：美國將恐怖主義納入新國際安全體系的階段與戰略
表2-5：美國執行反恐政策的演變階段
表2-6：美國對國際安全極度樂觀的終結主義論述
表2-7：美國對世界國家的分類
表2-8：影響國際安全環境的核心集團行為規範
表2-9：全球恐怖事件暨活動地區分布
表2-10：19世紀歐洲國家殖民非洲的政策與影響
表2-11：非洲國家的地理分布
表2-12：非洲地區恐怖分子發展活躍的國家與原因
表2-13：東南亞的恐怖組織類型概要
表3-1：美國歷任總統暨其任用之國防部長相關資料
表3-2：美國歷任總統的國安會議形式和非正式決策機制對照表
表3-3：美國階段性國家安全特質與國安會職權之關係
表3-4：美國歷年遭遇的重大國安議題與處理決策機制
表3-5：美國歷任總統對國安會與國務院的看法暨實際運作發展結果對照
表3-6：聯邦調查局歷年工作範圍與職權調整簡析
表3-7：美國國防部所屬的重要情報機構與職掌特性
表3-8：美國主要情報機構的職能與任務暨隸屬關係與預算
表3-9：美國常引用於情報研究的類型及其重要內涵
表3-10：美國情報機構之組織演進
表3-11：美國戰略情報與戰略決策關係的演變
表3-12：美國聯調局在911事件後的機構組織重整工作計畫0
表4-1：美國歷任總統對國安會的運用情形
表4-2：世界各國對情報改革與組織調整的區劃
表4-3：研究國家安全政策的主要方法與內涵
表4-4：美國小布希與歐巴馬政府時期的重要國安暨情報機構首長一覽表
表4-5：美國國防部歷年的重要組織改革重點
表4-6：美國構成本土縱深防禦的四層環狀保護網
表4-7：911事件後美國政府對情報機構的調整建議
表4-8：911事件後美國國土安全部的任務職掌與功能
表4-9：911事件後美國的情報改革重點
表4-10：911後美國對預警情報蒐集的強化與改進重點措施
表4-11：911事件後美國對邊境與交通安全的改進
表4-12：911事件後美國國內的反恐強化措施
表4-13：911事件後美國維護關鍵基礎建設與資產的措施
表4-14：911事件後美國防衛毀滅性恐怖攻擊行動措施
表4-15：911事件後美國對急難準備暨因應能力之加強措施
表5-1：美國國會的委員會類型
表5-2：美國國家安全政策的制定與類型
表5-3：美國國會通過的情報工作法案概要
表5-4：美國國會眾議兩院情報委員會的特性比較
表6-1：美國水門案涉案人員基資

圖　目錄
圖1-1：制度化過程中的要素
圖1-2：制度研究的上、中、下游
圖1-3：制度運作的總體、中層和個體方法論
圖1-4：美國小布希總統時期的國家安全會議組織
圖1-5：新制度論思維和美國國安暨情報機制改革與國會監督關係

概念架構
圖2-1：美國國家安全戰略分析報告架構關係
圖2-2：美國反恐國家安全戰略架構
圖3-1：美國國安會組織架構示意
圖3-2：美國國務院組織體系示意
圖3-3：美國國防部暨參謀首長聯繫會議組織架構概要
圖3-4：美國國會立法程序示意
圖3-5：美國的國安體系示意
圖3-6：美國同時並存的國安決策架構
圖3-7：美國國安政策與一般政策之制定流程差異示意
圖3-8：美國國家安全政策研究架構示意
圖3-9：美國國安政策與權力結構示意
圖3-10：美國國安政策權力團體與國安體系運作示意
圖3-11：國家安全戰略制訂架構
圖3-12：美國國家安全戰略報告相關文件關係
圖3-13：美國情報體系的組織架構概況
圖3-14：美國情報體系管理（指揮與協調）結構
圖3-15：美國中央情報局的組織架構示意
圖3-16：美國情報體系的機構組成示意
圖3-17：美國情報體系重要負責人之關係示意
圖3-18：聯調局的組織架構
圖3-19：美國國防部的指揮權責與職能架構示意
圖3-20：美國參謀長聯席會議組織結構
圖3-21：美國國家偵察局組織架構
圖3-22：美國國安局管理組織架構示意
圖3-23：美國國防情報局組織架構示意
圖3-24：美國國家地緣空間情報局組織架構示意
圖3-25：美國1996年度主要情報機構的員額和經費比較
圖3-26：美國情報體系中主要成員及其相互間的關係
圖4-1：美國在1995年前的情報體系架構
圖4-2：美國現今的16個情報機構暨其組成的國家情報體系
圖4-3：美國國家情報會議的產情角色
圖4-4：美國國防情報局的主要單位（1996年）
圖4-5：美國國防部改革後之軍品與兵力發展暨支援軍事作戰

情蒐與產情系統
圖4-6：美國改革後的情報機構管理與情蒐組織
圖4-7：研議改革後之國防情報局架構
圖4-8：美國國家安全優先順序
圖4-9：911事件前美國情報體系的13個情報機構
圖4-10：美國國防部的組織架構
圖4-11：美國國防部戰時兵力規劃架構與遂行活動範疇
圖4-12：美國911事件後的情報機構體系
圖4-13：美國國家情報總監辦公室的組織架構
圖4-14：美國國土安全部的工作內涵
圖4-15：911事件後美國國土安全部組織架構重組的修正比較
圖4-16：美國國土安全部的組織管理架構
圖4-17：美國國家反恐情報中心概念架構示意
圖4-18：美國海岸防衛隊的組織結構
圖5-1：情報監督環境的流程示意
圖5-2：國會對情報工作的監督示意
圖5-3：美國危機決策組織暨流程
圖5-4：美國國家安全政策的流程
圖7-1：有關美國國安暨情報體系的重大事件紀要與制度化演進